Eduskunta
Sivistysvaliokunta
Lausuntopyyntö 29.9.2015
LAUSUNTO HALLITUKSEN ESITYKSESTÄ HE 40/2015 VP EDUSKUNNALLE LAIKSI OPINTOTUKILAIN MUUTTAMISESTA
Suomen opiskelijakuntien liitto – SAMOK ry lausuu pyydettynä eduskunnan sivistysvaliokunnalle hallituksen esityksestä HE 40/2015 vp eduskunnalle seuraavaa
Yleistä
SAMOK pitää lakiesitystä pääosin hyvänä. SAMOK kuitenkaan ei voi hyväksyä esitystä, jonka mukaan opintorahan määrää ei tarkistettaisi kansaneläkeindeksin perusteella. SAMOK pitää tätä suunniteltua toimenpidettä erittäin haitallisena, lyhytnäköisenä ja eriarvoistavana. Kokopäiväisesti opiskelevien ensisijaiseksi toimeentuloksi tarkoitetun opintorahan määrän tulee seurata yleistä kustannuskehitystä, jotta mahdollisuus kokopäiväiseen opiskeluun on turvattu myös tulevaisuudessa. Indeksin poistaminen eriarvoistaa entisestään opiskeluaikaista sosiaaliturvaa muihin vastaaviin tukimuotoihin nähden, kun jo nyt tukimuotoon liittyy muista sosiaalietuuksista poikkeava lainalla katettu osuus. Toimenpide on selkeästi ristiriitainen pitkän linjan koulutuspoliittisiin tavoitteiden kanssa, joiden mukaan tutkinnon suorittamiseen käytettävää aikaa tulee lyhentää ja kokopäiväistä opiskelua lisättävä. Indeksin poistaminen ei ole myöskään linjassa Sipilän hallitusohjelmassa esitellyn tavoitteen kanssa, jonka mukaan kesäaikaista opiskelua tulisi lisätä. Kun opintotuen määrä jää laahaamaan entisestään yleisestä kustannustasosta, on selvää, että kesäaikainen työssäkäynti tulee lisääntymään entisestään olosuhteiden pakosta kesäopiskelun kustannuksella.
Lausunnossa otamme kantaa seuraaviin asioihin
1) Ulkomaille myönnettävän opintotuen myöntämisperusteiden väljentäminen. 1 §. Lain soveltamisala.
2) Opintorahan indeksisidonnaisuudesta luopuminen. 11 §. Opintorahan määrä.
3) Vanhempien tulorajan korottaminen. 19 §. Vanhempien tulojen huomioon ottaminen.
4) Opintotuen hakeminen estävän etuuden päättyessä. 23 §. Opintotuen hakeminen ja myöntäminen.
5) Opintotuen tarkastaminen ja lakkauttaminen eräissä tilanteis sa. 30 c § Asian ratkaiseminen, kun opintoja ei ole aloitettu.
1 §. Lain soveltamisala
SAMOK pitää esitettyä lain soveltamisalan laajennusta hyvänä ja perusteltuna muutoksena opintotukilakiin. Nykylainsäädäntö ja sen soveltamiskäytäntö ovat olleet kaavamaisia, eivätkä ole mahdollistaneet aitoa tarkastelua kiinteiden suhteiden osalta. Myös Euroopan unionin tuomioistuimen ratkaisut asiaa koskien tukevat sitä, että nykyistä käytäntöä tulee muuttaa.
Lakimuutos jättäisi hallinto- ja hallintolainkäyttöviranomaiselle harkintavaltaa sellaisten Suomen kansalaisten suhteen, joilla ei ole ollut Suomen kansalaisuutta kovin pitkää aikaa tai tilanteissa, joissa syntymästään asti Suomen kansalaisena ollut on asunut koko elämänsä esimerkiksi alaikäisenä vanhempiensa työn vuoksi ulkomailla. Tällöin tapauskohtainen harkinta korostuisi.
Lakiesityksessä mainittuja arvioinnin kriteerejä olisi pidettävä hyvänä esimerkinomaisena, muttei tyhjentävänä luettelona seikoista, joilla olisi vaikutusta kiinteiden siteiden arvioinnissa. Ehdotetun säännöksen muut vastaavat elinolosuhteisiin liittyvät seikat tulisivat arvioitavaksi säännöksen soveltamiskäytännössä. SAMOK kantaakin huolta siitä, miten voidaan taata kaikille uuden menettelyn piiriin tuleville yhdenvertainen käytäntö siitä, mitkä tulkitaan kiinteiksi siteiksi. Tapauskohtaisen harkinnan tullessa osaksi prosessia on siis huolehdittava riittävän tarkasta ja laajasta ohjeistuksesta hakemusten käsittelijöille sekä riittävästä ohjeistuksesta hakijoille, jotta hakijoiden oikeusturvasta voidaan pitää huolta.
11 §. Opintorahan määrä
SAMOK pitää esitettyä muutosta opintorahan indeksisidonnaisuudesta luopumiseksi erittäin haitallisena toimenpiteenä. Opintoraha on tämän muutoksen myötä jälleen ainoa varsinaiseksi toimeentulon muodoksi tarkoitettu tulonsiirto, jonka määrä ei seuraa yleistä kustannuskehitystä. Tämä tarkoittaa vääjäämättä sitä, että opintorahan määrä ei vastaa muutaman vuoden kuluessa yleisten elinkustannusten tasoa.
Opintotuen indeksisidonnaisuuden poistaminen heikentää pidemmällä aikavälillä opintotuen riittävyyttä ja voi vaikuttaa perustuslain 16 §:n 2 momentissa turvattuun mahdollisuuteen saada varattomuudesta huolimatta kykyjensä ja tarpeidensa mukaisesti opetusta, kun yleinen kustannustaso nousee. Ennen nykyistä elokuussa 2014 voimaan tullutta lakia opintorahan riittävyyttä oli tarkoitus turvata kertaluonteisina korotuksina. Nykyisen opintotukilainsäädännön tultua voimaan 1992 ja vuoden 2014 välillä tehtiin yksi kertakorotus, joka oli 15 % vuonna 2009. Samalla aikavälillä opintorahan ostovoima oli pudonnut 43 %. Kertakorotuksilla ei ilmeisestikään pystytä täyttämään kyseistä perustuslain tarkoitusta. Indeksisidonnaisuuden poiston sijaan olisikin syytä harkita indeksin jäädyttämistä siihen asti, että taloudellinen tilanne paranee. Tämä olisi perustuslain 16 §:n 2 momentin hengen mukaista.
Mikäli opintorahan tason annetaan heiketä jatkuvasti, ei opintotuki pysty mahdollistamaan täysipäiväistä opiskelua tulevaisuudessa. Tällöin opiskelijoiden on pakko keskittyä riittävän toimeentulon hankkimiseen opintojen kustannuksella. Tästä seuraa opintoaikojen venymistä ja työurien alun viivästymistä. Työ- ja elinkeinoministeriön vuonna 2012 tekemän opiskelijoiden työssäkäyntiä selvittäneen tutkimuksen mukaan vastaajista 74% koki työssäkäynnin olevan välttämätöntä toimeentulon kannalta. Voitaneekin siis perustellusti odottaa työssäkäynnin määrän vain kasvavan jatkossa sitä mukaa, kun opintorahan reaaliarvo heikkenee.
On myös varsin erikoista eriyttää opintoraha muista perustoimeentuloon tarkoitetuista etuuksista poistamalla indeksisidonnaisuus näin pian indeksiin sitomisen jälkeen. On epätasa-arvoistavaa verrata opintorahaa lapsilisään, jonka indeksisidonnaisuutta on myös esitetty poistettavaksi. Toisin kuin lapsilisä, joka on tarkoitettu perustoimeentuloa täydentäväksi tulonsiirroksi takaamaan lapsiperheille mahdollisuus varautua ruokakunnan kasvun aiheuttamiin lisäkuluihin, opintoraha osana opintotukea on tarkoitettu varsinaiseksi ja pääasialliseksi toimeentulomuodoksi opiskeluajalle. Tästä kertoo myös osaltaan, että esimerkiksi opiskeluaikaista työssäkäyntiä on rajattu niin sanottujen vapaiden tulojen tulorajojen kautta.
SAMOK ei voi hyväksyä esitystä indeksisidonnaisuuden poistosta. SAMOK toivookin, että asian suhteen tehdään vielä pitkällistä harkintaa, ja katsotaan tarkkaan, mitä muita keinoja valtion taloudellisen tilanteen tasapainottamiseen on käytettävissä. Taloudellisesti vaikeina aikoina valtion poliittisella johdolla on käytettävissä lukuisia toimenpiteitä, joilla voidaan väliaikaisesti alentaa valtion menoja talouden tasapainottamiseksi. Näistä yksi käytetyimpiä on indeksien jäädyttäminen. SAMOK vaatii, että indeksin poiston sijaan tarkastellaan muita keinoja hillitä valtion menoja esimerkiksi jäädyttämällä indeksi kunnes talouskasvuun saadaan vauhtia.
19 §. Vanhempien tulojen huomioon ottaminen
SAMOK katsoo, että on tärkeää pitää kiinni suunnitelmasta luopua toisen asteen opiskelijoiden vanhempien tulojen vähentävästä vaikutuksesta asteittain siten, että 18 – 19 vuotiaiden itsenäisesti asuvien opiskelijoiden kohdalla vanhempien tulot eivät vaikuta opintotuen määrään vuoteen 2018 mennessä. SAMOK tukee nyt esitettyä 13 %:n korotusta, joka on edellä mainitun suunnitelman mukainen.
SAMOK on kuitenkin huolissaan erityisesti 17 -vuotiaiden itsenäisesti asuvien toisen asteen opiskelijoiden opintotuesta, sillä heillä vanhempien tulot vähentävät jyrkemmin tuen määrää kuin muilla toisen asteen opiskelijoilla. Lisäksi heillä on täysi-ikäisiä huomattavasti pienempi opintoraha, mikä uhkaa syrjäyttää kaikkein heikoimmassa asemassa olevia, vielä alaikäisiä, opiskelijoita. SAMOK katsoo, että pitkällä aikavälillä tavoitteena tulee olla vanhempien tulojen vaikutuksesta luopuminen kokonaan ja 17 -vuotiaiden opintorahan korottaminen täysi-ikäisten toisen asteen opiskelijoiden tasolle. On tärkeää, että toisen asteen opiskelijat voivat opiskella riittävän tuen turvin niin, että toisen asteen opintojen suorittaminen ei vaadi omaa varallisuutta tai velanottoa, joista voi muodostua este hakeutua korkeakouluun.
23 § Opintotuen hakeminen ja myöntäminen
Lainkohdan hakuaikaa koskevaa säädös on ajallisesti liian lyhyt. Ehdotettu säännös ei välttämättä olisi ongelmallinen niissä tilanteissa, joissa opiskelijan estävää etuutta koskeva hakemus olisi ensiasteessa hylätty ja päätös olisi tullut lainvoimaiseksi säännönmukaisen muutoksenhakuajan päätyttyä. Sen sijaan tilanteissa, joissa opiskelija olisi valittanut estävää etuutta koskevasta päätöksestä vakuutusoikeuteen asti, estävää etuutta koskevan asian vireillä olo olisi saattanut kestää useammankin vuoden ajan. Opiskelijan täytyisi tällöin vakuutusoikeuden hylkäävän päätöksen saatuaan ymmärtää hakea opintotukea suhteellisen lyhyessä ajassa takautuvasti useampaa vuotta aikaisemmalta ajalta. Mikäli hän ei tätä ymmärtäisi tehdä vuosia kestäneen valitusprosessin jälkeen, hän menettäisi huonoimmassa tapauksessa opintotuen useammalta vuodelta. Tämän vuoksi olisi suotavaa, että opintotukea voisi hakea esimerkiksi kuuden kuukauden kuluttua sen kuukauden lopusta, jona estävää etuutta koskeva päätös olisi tullut lainvoimaiseksi.
30 c § Asian ratkaiseminen, kun opintoja ei ole aloitettu
Lakiehdotuksessa esitetään opintotukilakiin lisättäväksi uutta pykälää, jonka perusteella opintotuen muutoksenhakulautakunnalle ei tarvitsisi jatkossa lähettää niin sanottua poistohakemusta silloin, kun kyseessä on asian uudelleen ratkaiseminen tilanteessa, jossa opintoja ei ole lainkaan aloitettu. Käytännössä tällaiset tilanteet ovat yleisimmin koskeneet toisen asteen opiskelijoita. Korkea-asteen opiskelijoita tilanne koskettaa silloin, kun opiskelupaikka on otettu vastaan, mutta ensimmäiselle vuodelle on ilmoittauduttu poissaolevaksi opiskelijaksi.
Päätöksen poistaminen merkitsee aina lainvoimaisen ratkaisun oikeusvoiman murtamista. Lähtökohtaisesti tällaisen toimenpiteen olisi oltava poikkeuksellista ja kun se tehdään, olisi tutkinta sen selvittämiseksi, että poistamisen edellytykset täyttyvät, oltava perusteellista. Lähtökohtaisesti tällainen tehtävä kuuluukin riippumattomalle lainkäyttöelimelle eikä päätöksen antaneelle viranomaiselle itselleen. Periaatteellisesti muutos heikentää asianosaisen oikeusturvaa siitäkin huolimatta, että asianosaiselle varattaisiin tilaisuus tulla kuulluksi asian uudelleen ratkaisemisen johdosta.
Ehdotettu säännös olisi kuitenkin jatkumoa jo olemassaolevalle 30 b §:lle, jonka mukaan jos opintotuen saajalle on päätöksen antamisen jälkeen takautuvasti myönnetty 6 §:ssä tarkoitettu opintotuen myöntämisen estävä etuus, Kansaneläkelaitos tai opintotukilautakunta voi ilman päätöksen poistamista tai asianosaisen suostumusta ratkaista asian uudelleen. Myönteisenä on pidettävä sitä, että ehdotetun säännöksen soveltamisala on rajattu tarkasti tilanteisiin, joissa opiskelija ei olisi aloittanut opintoja lainkaan. Mainitut tilanteet lienevät usein oikeudellisesti yksinkertaisia niin, että edellytyksiä niiden ratkaisemiseen olisi myös päätöksen antaneessa viranomaisessa.
Opiskelijan oikeusturvan toteutuminen käytännössä kuitenkin edellyttäisi, että kaikki oppilaitokset täyttäisivät Kansaneläkelaitokselle lähettämiään valvontailmoituksia yhtenäisesti eikä opintojen aloittamista koskevaa vaatimusta tulkittaisi eri tavalla eri oppilaitosten valvontailmoituksissa.
Poistojen määrään ehdotetulla uudistuksella ei olisi merkittävää vaikutusta. Hallituksen esityksen sivulla 9 oleva maininta siitä, että poistohakemuksista noin 40 prosenttia koskee toisen asteen tuen lakkautusta silloin, kun opintoja ei ole aloitettu lainkaan tai opinnot on keskeytetty alkuvaiheessa siten, ettei tukeen olisi lainkaan oikeutta, pitää sinänsä paikkansa, koska opintojen keskeytymisiä on huomattava määrä. Esitetyllä muutoksella ei kuitenkaan ole sanottavaa vaikutusta opintotuen muutoksenhakulautakunnan työmäärään. Esimerkiksi vuonna 2014 poistohakemuksia saapui n. 1360 kpl, joista vain noin 60 kpl. kattoi edellä mainittuja tilanteita. Siten hallituksen esityksessä oleva väite (sivulla 11), että asian uudelleen ratkaiseminen ilman päätöksen poistamista tai opiskelijan suostumusta tilanteessa, jossa opintoja ei ole aloitettu, tehostaisi ratkaisutoimintaa ja vähentäisivät Kansaneläkelaitoksen ja opintotuen muutoksenhakulautakunnan työmäärää ja siitä aiheutuvia kuluja, ei anna oikeata kuvaa asian todellisesta laidasta. Muutos voi koskea hallituksen esityksessä mainitulla tavalla 300-400 opintotukipäätöstä Kansaneläkelaitoksessa, mutta ei missään tapauksessa opintotuen muutoksenhakulautakunnassa. Ehdotetulla muutoksella ei ole siis juurikaan vaikutusta muutoksenhakulautakunnan työmäärään ja aiheutuviin kuluihin.
Muut pykälät
Ehdotetut muut muutokset pykäliin 3 § Määritelmät, 4 § opintotukeen oikeuttavat opinnot, 5 b § Opintojen riittävä edistyminen, 6 § Opintotuen saamisen rajoitukset, 11 a § Opintorahan korottaminen vanhempien tulojen perusteella, 12 § Opintorahan määrän korottaminen samaksi kuin korkeakoulussa ja 14 § Asumislisä ovat luonteeltaan teknisiä eikä SAMOK näe niissä huomautettavaa.
Muuta
SAMOK muistuttaa, että mikäli korkeakouluopintoja halutaan nopeuttaa, on tehtävä paljon korkeakoulupoliittisia toimenpiteitä, jotta opintojen suorittaminen tavoiteajassa olisi oikeasti mahdollista. Nykyinen opintotukilaki on kuitenkin lukuisten lakimuutosten takia sekava ja vaikeasti hahmotettava. SAMOK toivoo opintotukeen nykyistä selkeämpää lainsäädäntöä, ja lakiluonnoksessa onkin joiltakin osin tämän suuntaista kehitystä. Opiskelijan kannalta paras ratkaisu olisi opintotukilainsäädännön kokonaisuudistus, joka yksinkertaistaisi ja selkeyttäisi opintotukijärjestelmäämme.
SUOMEN OPISKELIJAKUNTIEN LIITTO – SAMOK RY
Joonas Peltonen Milla Halme
puheenjohtaja edunvalvontajohtaja
Lisätietoja asiantuntija Antti Hallia 050 389 1011, [email protected]